美国空气质量标准的制修订——不断博弈的过程

【字体：大 中 小】 2009-03-16 16:14:15   来源： 中国天气网

美国空气质量标准的制修订——科学界与产业界和政府不断博弈的过程
（纪翠玲 贾朋群 中国气象局培训中心）

一、美国空气质量标准概况

空气质量标准是在限定的时间内对环境空气中各种污染物的最高允许质量浓度给予的规定，是为实现国家环境政策要求而确定的环境质量目标，也是评价环境空气质量的依据。美国将环境空气质量标准分为两级。一级标准以保护人体健康为主要对象，包括对哮喘病患者、儿童、老年人等"敏感"人群健康状况的保护；二级标准以保护自然生态及公众福利为主要对象，包括防止能见度降低和防止对动物、庄稼、蔬菜及建筑物等的损害。

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美国的《清洁空气法》要求环保署（EPA）每五年就要对煤烟（即颗粒物）、臭氧等主要空气污染物的标准进行一次复审。1997年，EPA根据《清洁空气法》在1971年、1973年、1978年、1979年、1980年、1987年、1990年等版本不断修订的基础上重新编制了空气质量标准，对SO2、PM10、PM2.5、NO2、CO、O3和Pb等污染物给出了控制限值。随着美国经济社会的发展和空气污染的加重，多年未修订的空气质量标准已远远不能适应保护人体健康、生态环境和公众福利的目标，为此，科学家和社会团体专家纷纷提议要求重新修订和提高这些主要污染物的标准。然而，EPA在确定污染物含量的具体数值时并不重视科学家的建议，因此总是遭到科学界和社会团体的强烈反对和抨击。美国空气质量标准的制修订是科学界与产业界和政府不断博弈的复杂过程。

二、煤烟标准的修订

煤烟是造成空气污染和具有严重危害的主要污染物之一。2005年12月，美国环保署署长约翰逊在制定煤烟这个主要的空气质量标准时决定放弃科学顾问委员会的建议，这一举动立刻激怒了科学家和环境学团体。2006年12月，新的煤烟标准颁布实施，它对环境空气中煤烟含量规定的更加严格，定为15微克/立方米。虽然新标准是经过多方讨论和征求意见最终确定下来的，然而美国有13个州对这个新标准并不认同，并对EPA未能制定良好的空气质量标准而提出起诉。诉讼方中的宾夕法尼亚州环保部门认为EPA在过去的研究分析中已经发现如果将可接受空气质量标准中的烟粒含量降至13微克，那么每年就可以避免24000人因慢性呼吸道和哮喘病而早逝，EPA的科学家曾向EPA提出了提高空气质量标准的建议，希望把可接受的空气质量标准中的烟粒的含量从15微克/立方米降至13或14微克，但是他们的建议却被忽视了。

三、臭氧标准的修订

臭氧是空气中光化学烟雾的主要成分，会对人的肺部造成危害，使人易患呼吸系统疾病和加重哮喘。发电厂、机动车、工业设施、汽油挥发和化学溶剂被认为是臭氧人为排放的主要来源，因此，臭氧标准的修订将会影响到这些能够产生臭氧的化学物质源。据美国媒体报道，美国一些卫生专家和国会议员曾批评EPA多年不更新空气臭氧含量标准，而石油、电力等行业以危害经济为由游说不要更新这一标准。事实上，EPA对臭氧标准的最后一次审查是在1997年，旧标准已经使用了长达10年之久。美国肺科协会（ALA）和其他组织对于EPA没能及时修订该标准提出了诉讼并最终获胜，要求EPA在2008年3月12日之前发布一项新标准。

2008年3月12日EPA宣布，根据《清洁空气法》的要求和有关臭氧效应和烟雾的基本组成的最新科学发现，美国将执行比以往更加严格的8小时地面臭氧新标准，其中，新的一级标准提高为75ppb（ppb即十亿分之一，表示空气中污染物的体积浓度），新的二级标准与原来的主要标准相当，仍为84ppb。按照EPA的原有规定，美国全国空气监测网络中的700多个县镇有多达345个不达标，而在旧标准下，只有85个县镇不达标。新标准更加严格的规定，旨在保护"人类社会安全"，它是清洁空气法案中定义更广的阶段，涉及土壤、植被、能见度和财产等多个方面。EPA透露这项标准的修订是美国环保署通过研究1700多项有关臭氧公众健康和福利效应的同行评议科学研究成果，征求职员和外部科学顾问委员会的意见，并广泛征求公众意见，才最终选择这一标准值，先后召开了5次听证会，收到了大约9万条书面意见。据EPA评估，要想达到新的臭氧标准，估计全美每年需要投入76亿至85亿美元来改善空气质量。与治污成本相比，臭氧含量降低将获得20到190亿美元的健康效益，包括支气管炎和哮喘防治、住院和急诊、非致命心脏病防治以及新生儿死亡等。

在这项标准的修订过程中，产业界团体忠告EPA署长不要干涉臭氧标准，这个标准是用来保护公众健康并要顾及哮喘病患者和儿童这样的敏感人群的安全，他们认为污染物浓度的界限值定为80ppb最合适。美国肺科协会和其他组织包括EPA的儿童健康保护顾问委员会，要求标准的指标应定为60ppb。EPA的清洁空气科学顾问委员会（CASAC）引用了权威的科学证据，一致推荐标准不要超过70ppb。同煤烟标准一样，EPA署长最终依旧没有采纳科学顾问们的建议。2008年3月12日，约翰逊宣布他已经认真考虑了顾问们的建议，正在把这项主要标准定得更加严格但是调整为75ppb。在一次电话新闻发布会中他说"我履行了我的职责，遵守了法律，尊重了科学"。在EPA科研人员比较了暴露模型和进行不确定性分析后，约翰逊在标准最终草案中解释到"从公众健康角度来看，感觉不到70ppb和75ppb二者之间的显著区别"。对于约翰逊的这一观点，公共健康倡议者则不以为然，并引用了EPA的分析结论加以反驳，即跟75ppb相比70ppb将意味着每年减少780人死亡、280个心脏病患者和720个哮喘病患者。

此外，这项标准采用了与煤烟标准同样的量度方式，即每天8小时的平均值和定义了同样的级别，清洁空气科学顾问委员会建议EPA应该改变二级标准的度量方法，以便更好地保护树木、作物和其他植被在生长季免受臭氧的不断累积而造成的损害，这一建议同样未被采纳。这是因为在标准最终稿公示截止之前不到一周，EPA收到了来自白宫的备忘录，上面记录了白宫管理和预算办公室常规事务负责人苏珊·达德的意见，她反对改变二级标准的度量方法，认为EPA仅仅考虑了植被而忽略了经济价值等其他方面的影响。EPA对此持反对意见，在第二天的备忘录中，副署长还为环保署的立场进行了辩护。然而，就在宣布这项标准最终稿的新闻发布会之前，EPA又收到了达德利的一个备忘录，上面说乔治·布什总统和她的观点一致。为此，EPA官员将发布会推迟了5个小时并改写了这项法令，依旧维持了原来的度量方法，使第二个标准的水平与新的主要标准相当，也即84ppb。EPA的这一行为使得这项标准一颁布就遭到了科学界的强烈反对，认为EPA虽然使这个健康标准更加严格，但是轻视了科学顾问的建议，更多地考虑了白宫的偏好。有学者认为白宫对标准的控制是显而易见的。约翰霍浦金斯大学的流行病专家林恩·高曼认为EPA这样的国家行政主管部门不能充分保护公众健康就是"藐视法律"。

四、铅标准的修订

铅会导致智力下降、肾损害及其他严重的健康问题。由于美国禁止将铅作为汽油的添加剂，并通过让汽车装备催化转换器，因而在过去30年里，空气中的铅排放已经下降了97%以上。空气不再是主要铅接触的最常见来源，在大多数地方，水和铅涂料是更棘手的铅来源。然而在钢铁铸造厂、铜冶炼厂、采矿作业点、废物焚化炉和混凝土厂等地区，空气中仍然存在有高浓度的铅。此外，小型飞机仍然使用含铅的汽油。由于环保人士提起的诉讼，法庭要求EPA于2008年9月1日之前完成新规定。2008年5月1日，EPA提出了一个新标准，即每立方米铅含量为0.1到0.3微克，是旧标准的1/15到1/5。这是此法规30年来第一次修订。

EPA的空气和放射物办公室工作人员表示，在上世纪90年代曾对旧标准进行过审查，但没有进行修改，2007年底EPA曾设想完全废除该标准。自然资源保护委员会的一位律师表示，该组织非常高兴地看到EPA放弃了废除该标准的行动。但他同时也表示，在拟议的铅含量范围中，高端部分的0.3微克仍比美国科学顾问委员会一致推荐的水平还要高。美国加州民主党参议员、参议院环境和公共工程常设委员会主席芭芭拉·伯克瑟认为，新标准不够严格，不足以保护儿童，"这一次布什政府又没有理会科学家的意见。"铅标准的修订再一次证实了白宫对新标准的影响。